Samorząd terytorialny początku II RP
Odzyskanie przez Polskę suwerenności dało początek budowie nowej struktury państwowej, której jednym z zasadniczych elementów był samorząd terytorialny. Przeprowadzenie reformy administracji terytorialnej było szczególnie trudne i czasochłonne. Podstawową trudność stanowiło funkcjonowanie zupełnie innych struktur samorządowych na terenie poszczególnych zaborów.
Zmiany legislacyjne nie objęły od razu całego kraju i początkowo brak było odrębnej ustawy regulującej ustrój samorządu. Także w Małej Konstytucji z 1919 r. nie zawarto regulacji samorządowej. Do czasu uchwalenia ustawy scaleniowej z 1933 r. samorząd terytorialny działał w praktyce w oparciu o przepisy o charakterze przejściowym.
W rzeczywistości jedynie na terenie byłego zaboru rosyjskiego doszło do faktycznych zmian w strukturze samorządu terytorialnego, a w praktyce do stworzenia go całkowicie od podstaw. W zaborze pruskim i austriackim ograniczono się do kosmetycznych zmian, pozostawiając istniejące dotychczas rozwiązania prawne byłych zaborców.
Pierwszą regulację prawną w zakresie reformowania samorządu stanowił dekret Naczelnika Państwa Polskiego z 27 listopada 1918 r. o utworzeniu rad gminnych na obszarze byłego Królestwa Kongresowego. Przepisy obowiązującego dotychczas ukazu carskiego z 1864 r. zachowały nadal moc obowiązującą, albowiem dekret wprowadził tylko pewne uzupełnienia. Przede wszystkim zniósł instytucje pełnomocników gminnych ustanawiając samodzielną radę gminy.
W strukturach wewnętrznych gminy wiejskiej funkcjonowały trzy rodzaje organów: uchwałodawcze (zebranie gminne), wykonawczo-kontrolujące (rada gminna) oraz wykonawcze (wójt).
Zebranie gminne zwoływane było przynajmniej 4 razy w roku przez wójta, który mu przewodniczył. Dla ważności uchwał wymagano obecności połowy wszystkich mieszkańców uprawnionych do głosowania. Prawo udziału w zgromadzeniu przewidziano dla członków społeczności gminnej, którzy ukończyli 21 lat i zamieszkiwali na terenie gminy od sześciu miesięcy. Prawo to obejmowało także, po raz pierwszy, kobiety. Do kompetencji zgromadzenia należały wszystkie sprawy dotyczące gminy, uchwalanie budżetu, składek i innych ciężarów gminnych. Ważnym zadaniem zebrania było wyłanianie wójta i rady gminnej.
Rada gminna składała się z wójta i 12 członków wybieranych w głosowaniu tajnym. Członkami rady mogły zostać tylko osoby mające prawo udziału w zgromadzeniu. Zgromadzenie wybierało także 6 zastępców członków rady. Radni pełnili funkcje społecznie. Posiedzenia rady winny odbywać się przynajmniej raz w miesiącu i były jawne. Ze swojej działalności rada, co najmniej raz do roku, składała sprawozdanie zgromadzeniu gminnemu. Rada stała się w praktyce organem zarządzającym i kontrolnym gminy. Jej kadencja trwała trzy lata.
Wójt wybierany był na trzy lata przez zgromadzenie gminne, które wskazywało równocześnie zastępcę wójta (podwójta) – musiał mieć skończone 25 lat i wykazać się umiejętnością czytania i pisania w języku polskim. Był organem wykonawczym rady i jednocześnie organem administracji rządowej. Odpowiadał za bezpieczeństwo publiczne, egzekwował wyroki, doręczał urzędową korespondencję.
Nadzór nad samorządem gminnym powierzony został wydziałom powiatowym sejmików powiatowych i starostom, a w drugiej instancji wojewodzie.
Na terenie byłego zaboru rosyjskiego nie funkcjonował natomiast w ogóle samorząd miejski. Dopiero dekret Naczelnika Państwa z 4 lutego 1919 r. o samorządzie miejskim stworzył podstawy jego funkcjonowania. Dekret wprowadzał pojęcie gminy miejskiej, jako samodzielnej jednostki terytorialnej, gwarantując jej osobowość publiczno-prawną. Członkami gmin miejskich były osoby „przynależne do Państwa Polskiego, zamieszkujące na stale w gminie od sześciu miesięcy”. Mieli oni prawo do sprawowania urzędów gminnych oraz prawo udziału w wyborach. Czynne i bierne prawo wyborcze określiła ordynacja wyborcza do rad miejskich uregulowana w dekrecie Naczelnika Państwa z 13 grudnia 1918 r. o wyborach do rad miejskich na terenie b. Królestwa Kongresowego. Czynne prawo wyborcze przewidziano dla wszystkich obywateli, którzy spełniali warunki: ukończenia 21 lat, posiadania przynależności państwowej polskiej i stałego zamieszkiwania w obrębie gminy miejskiej od co najmniej 6 miesięcy. Bierne prawo wyborcze posiadały z kolei osoby mające czynne prawo wyborcze, ukończone 25 lat, umiejące czytać i pisać po polsku. Z prawa ubiegania się o wybór na radnego wykluczono urzędników miejskich i urzędników państwowych, sprawujących nadzór nad działalnością gminy miejskiej oraz funkcjonariuszy policji i milicji ludowej.
Organem uchwałodawczym oraz kontrolnym gminy była rada miejska, wybierana na trzyletnią kadencję. Liczba radnych uzależniona była od wielkości gminy (od 12 radnych – w gminach liczących mniej niż 5.000 mieszkańców, do 70 radnych – w miastach powyżej 100.000 mieszkańców). Przy czym, w skład rady miejskiej w Warszawie wchodziło 120 radnych, a w Łodzi 75. Radni pełnili swe funkcje honorowo. Wprowadzono również przepisy antykorupcyjne, zakazując „wchodzenia w stosunki prawne z gminą, jako przedsiębiorca, dostawca lub dzierżawca” do czasu trwania takich relacji. Radnemu nie wolno było także zajmować „płatnej posady w magistracie”.
Organem zarządzającym i wykonawczym gminy miejskiej był magistrat. Na jego czele stał burmistrz lub prezydent (w miastach wydzielonych z powiatów), jego zastępcy i ławnicy. Członkowie magistratu wybierani byli na okres trzech lat, ich kadencja była równoległa do kadencji rady i wraz z nią wygasała. Burmistrz (prezydent) musiał legitymować się obywatelstwem polskim, posiadać bierne prawo wyborcze do rady miasta i przynajmniej wykształcenie na poziomie szkoły powszechnej. Pozostali członkowie magistratu musieli spełniać te same kryteria, z wyłączeniem przesłanki wykształcenia. Wszyscy członkowie magistratu otrzymywali wynagrodzenie.
Zakres kompetencji magistratu obejmował m.in.: wykonywanie uchwał rady miejskiej, zarządzanie majątkiem, przedstawianie projektu budżetu, zarządzenie dochodami i wydatkami, przedstawianie wniosków w zakresie gospodarowania mieniem.
Ogólny nadzór nad samorządem miejskim sprawowany był – w przypadku miast niewydzielonych z powiatów przez wydziały powiatowe, a w drugiej instancji przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Natomiast w stosunku do miast wydzielonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Od decyzji ministra przysługiwało odwołanie do Sądu Najwyższego.
Ustrój samorządu powiatowego opierał się na dekrecie z 5 grudnia 1918 r. o tymczasowej ordynacji wyborczej do sejmików powiatowych oraz dekrecie z 4 lutego 1919 r. o tymczasowej ordynacji powiatowej dla obszaru byłego zaboru rosyjskiego.
Powiaty, podobnie jak gminy, tworzyły samodzielne jednostki terytorialne, wyposażone były w osobowość prawną i własny majątek. Wyróżniano dwa rodzaje powiatów – powiat ziemski (gminy miejskie i miasta niewydzielone) i powiat miejski – grodzki (miasta wydzielone z powiatowych związków komunalnych i nie podlegające nadzorowi wydziałów powiatowych). Miasta liczące ponad 25 tys. mieszkańców stanowiły samodzielne powiaty miejskie.
W zakresie podstawowych zadań własnych powiatu przewidziano: zarząd własnym majątkiem, budowę i utrzymanie dróg i innych środków komunikacyjnych, ochronę rolnictwa, handlu i przemysłu, ochronę zdrowia oraz zakładanie i utrzymywanie szpitali oraz zadania w zakresie dobroczynności, oświaty i „podnoszenia poziomu obyczajności i kultury społecznej”. Zadania poruczone obejmowały w szczególności opiekę i nadzór nad gospodarką gmin wiejskich i miejskich.
Organami ziemskiego samorządu powiatowego były: sejmik powiatowy, wydział powiatowy i komisarz powiatowy (ewentualnie jego zastępca). W powiatach miejskich funkcje tych organów pełniły odpowiednie organy samorządu miejskiego (rada miasta, magistrat i prezydent).
Sejmik był organem uchwałodawczym i kontrolującym, decydującym o wszystkich sprawach z zakresu działania związków powiatowych. Sposób wyboru sejmiku regulował dekret z 5 grudnia 1918 r. Sejmik składał się z delegatów miast i gmin powiatu po dwóch z każdej gminy, którzy pełnili swoje funkcje honorowo. W gminach wiejskich wyboru swoich przedstawicieli dokonywały rady gminne, w gminach miejskich rady miejskie i magistraty, na wspólnym posiedzeniu pod przewodnictwem burmistrza. Kadencja sejmiku wynosiła trzy lata. Dekret przewidywał przepisy antykorupcyjne. Członkowi sejmiku nie wolno było także zajmować „płatnej posady w urzędzie powiatowym”.
Do zakresu kompetencji sejmiku należało m.in.: zatwierdzanie budżetu i obrachunku rocznego, zaciąganie pożyczek, wydawanie statutów powiatowych dotyczących wprowadzania i pobierania podatków i opłat, wybór członków wydziału powiatowego. Funkcja kontrolna przejawiała się w prawie kontroli działalności organów wykonawczych w sposób bezpośredni przez sejmik lub też za pośrednictwem komisji kontrolnej lub rewizyjnej.
Posiedzenia sejmiku zwoływane były przynajmniej raz na kwartał i miały charakter jawny. Tajne były obrady dotyczące budżetu i „rozpatrywania rachunków powiatowych”.
Sejmikowi przewodniczył komisarz powiatowy, który był równocześnie przewodniczącym wydziału powiatowego. Pośród obowiązków przewodniczącego dekret wskazywał: wykonywanie uchwał sejmiku i wydziału powiatowego, załatwianie spraw bieżących i podpisywanie korespondencji oraz zatrudnianie urzędników powiatowego związku komunalnego. W sprawach niecierpiących zwłoki miał prawo podejmowania decyzji, pozostających w zakresie kompetencji wydziału powiatowego, dla których prawomocności niezbędne było zatwierdzenie przez wydział na najbliższym posiedzeniu. Przewodniczącemu przysługiwało wobec uchwał wydziału prawo rewizji, podobnie jak wydziałowi wobec uchwał sejmiku.
Wydział powiatowy był natomiast typowym organem wykonawczo-zarządzającym, do którego zadań należało: przygotowywanie spraw, mających wejść pod obrady sejmiku oraz podejmowanie decyzji we wszystkich sprawach niewymagających uchwał sejmiku. Sprawował ponadto władzę dyscyplinarną nad pracownikami powiatowego związku komunalnego oraz wykonywał zadania zalecone przez władze państwowe i wynikające z ustaw (w praktyce chodziło w głównej mierze o nadzór na samorządem gmin wiejskich i miast niewydzielonych). Wydziałowi powiatowemu przysługiwało prawo rewizji każdej uchwały sejmiku, o ile naruszała ona przepisy regulujące działanie sejmiku lub inne przepisy ustawowe lub też była niewykonalna, czy też mogła przynieść szkodę powiatowemu związkowi komunalnemu. Wydział składał się z przewodniczącego i 6 członków, wybieranych na 3-letnią kadencję, zwykłą większością głosów, spośród mieszkańców powiatu posiadających bierne prawo wyborcze do rad miejskich lub gminnych.
Na podobnych zasadach jak w przypadku jednostek samorządu terytorialnego niższego szczebla skonstruowana była instytucja nadzoru nad samorządem powiatowym.
Wskazane akty prawne, regulujące działalność samorządu na ternie byłego zaboru rosyjskiego, stały się w przyszłości fundamentem zmian prawnoustrojowych samorządu na terenie całej odrodzonej Rzeczypospolitej. Przełomowym aktem, kończącym zarazem etap budowy niepodległego państwa, była ustawa konstytucyjna 21 marca 1921 r. uchwalona przez Sejm Ustawodawczy (Konstytucja marcowa), która ugruntowała prawnie istnienie samorządu terytorialnego.

Dr Robert Adamczewski

Show Buttons
Hide Buttons

Urząd Marszałkowski Województwa Łódzkiego © 2019

100lat.lodzkie.pl